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生态文明制度创新的原则与路径

发布日期:2020/04/29 点击量:3543

生态文明制度创新的原则与路径 
2020年4月29日  来源:中国环境报作者:李宏伟


    为实现人与自然和谐共生的现代化目标,生态文明制度创新应以建立健全生态文明制度体系为逻辑主线,沿着党的十八届三中全会提出的“源头严防、过程严管、后果严惩”的创新思路,按照党的十九届四中全会提出的制度建设和创新的四个重要方面展开研究:实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度。生态文明建设的法治建设是生态文明制度创新的重要保障,此外,生态文明制度创新中还应运用好生态环境治理的市场经济手段,倡导和推动美丽中国建设全民行动。


    生态文明制度创新应遵循的原则


    生态文明制度创新应遵循系统治理、综合治理和依法治理的原则,体现与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设诸方面制度变革的融入与互动。


    一是融入性,即“五位一体”中的生态文明制度。


    生态文明制度创新不是孤立的,必须融入经济、政治、文化、社会建设全过程。生态文明制度建设对既有的经济、政治、文化、社会制度进行必要的完善与修正,同时,生态文明制度建设的顺利推进离不开其他四方面建设体制机制的转变。生态文明制度建设必须既能够推动经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的健康发展,同时,整个社会系统的良性运转也需要经济、政治、文化、社会等各方面的制度作出相应的调整,构建起适合新时代特点和规律的生态文明制度体系。在经济领域,建立环境与发展综合决策机制;在政治领域,建立生态文明建设考核和监督机制;在文化领域,建立生态文明建设宣传机制;在社会领域,建立生态文明建设全民参与机制。


    二是互动性,即政府、市场、公众3个主体的良性互动。


    党的十九大报告明确,建设美丽中国,必须加快生态文明体制改革,并在改革生态环境监管体制中对完善国有自然资源产权制度指明了方向。2018年3月通过的国务院机构改革方案中,与生态文明建设密切相关的自然资源部和生态环境部的组建受到广泛关注,这一改革为构建生态文明的联动和长效工作机制奠定了良好基础。在政府层面,应建立和完善以“三个统一行使”为主要内容的生态文明制度。在市场层面,应推动构建基于市场手段的生态文明制度体系。在公众层面,应完善公民广泛参与的生态文明制度。


    加大生态文明建设重要领域制度创新的力度


    党的十九届四中全会围绕“坚持和完善生态文明制度体系”,进一步明确了最需要坚持与落实的制度、最需要建立与完善的制度,为生态文明建设指明了方向,明确了路径。“十四五”及更远的将来,亟须加大生态文明建设重要领域制度创新的力度。


    一是实行最严格的生态环境保护制度。生态环境问题归根到底是经济发展方式问题,经济发展方式转变的关键,在于将环境规制和管理融入促进经济发展方式转变的举措,贯穿从经济建设项目的论证、可行性报告分析,到项目立项、开工建设、竣工投产、生产运营和项目结束的全周期。如,在环境影响评价领域以“放管服”改革为起点,以污染排放总量控制和排污许可证制度的深入推进为抓手,行政、经济手段并举,以责任追究为保障的覆盖建设项目全周期的生态环境保护制度创新,为我国从环境管理到环境治理,从注重环境管制到关注环境服务的转变,开创了我国环境治理体系和治理能力现代化的新局面。


    二是全面建立资源高效利用制度。全面建立资源高效利用制度,根本目的在于改善资源约束趋紧的局面,以资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展。2018年党和国家机构改革中确立了统一行使全民所有与自然资源资产所有者职责及所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,实现对山水林田湖草等自然要素及生态系统的用途管制和综合治理,为明晰资源产权权益、统筹国土空间开发和保护提供了体制保障。下一步,应从自然资源资产的产权制度、国土空间规划体系、自然资源资产管理和监管体制、资源总量管理和全面节约利用制度等方面完善自然资源管理制度体系,明确自然资源管理中的理论创新、实践创新、现实成效和改进方向,破解资源约束,提高资源保护和利用水平。


    三是健全生态保护和修复制度。健全生态保护与修复制度,其核心在于通过有效的保护、治理与修复措施促使我国生态系统尽快恢复自我运行、自我调节、自我完善能力。应进一步加强山水林田湖草是生命共同体的认识,从全局角度寻求新的治理之道,坚持用系统思维统筹生态环境问题的治理与修复,实现“多规合一”,筑牢生态安全屏障。从山水林田湖草的系统保护与修复角度,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,完善生物多样性保护制度。


    四是严明生态环境保护责任制度。我国在生态环境保护责任制度方面已经进行了一系列改革创新探索,接下来应进一步完善生态文明目标考核制度,实行生态环境损害责任终身追究制度,完善自然资源资产负债表的编制与运用,开展领导干部自然资源资产离任审计,健全环境保护管理制度。生态文明目标考核体系创新旨在建立体现生态文明的目标体系、考核办法、奖惩机制,有利于促进党政领导干部树立绿色的政绩观和发展观。实行生态环境损害责任终身追究制,则能使领导干部树立权责一致的意识,规范领导干部环境决策行为,最终推动环境决策科学化和法治化。开展领导干部自然资源资产离任审计,可促进自然资源节能集约利用和生态环境安全,是完善我国自然资源和生态环境监管体制的保障。探索编制自然资源资产负债表,可为生态环境损害责任终身追究制和领导干部自然资源资产离任审计的实行提供技术支撑,也可为生态文明目标考核体系提供依据。健全环境保护管理制度,则是为了适应人民群众日益增长的生态环境需求和不断增加的环境监管执法任务而出台,是各项生态环境保护责任制度推出的坚实保障。


    加强生态环境治理的市场经济手段


    生态环境治理是一项系统工程,在厘清政府和市场职能边界的基础上,加强生态环境治理的市场经济手段对提高生态环境治理效能很关键。充分发挥市场机制的调节作用,形成合理的激励约束机制,改变市场主体的社会经济行为,可以推动从源头上减少资源消耗和污染排放。


    按照不同的实施主体和目的,可将生态环境治理市场经济手段概括为四类:以金融机构为主体的绿色金融体系;以政府为主体克服“市场失灵”的绿色税收、专项费用、价格补贴和阶梯定价统称为绿色价格政策;以企业和社会公众为主体,围绕资源环境权益形成的市场交易机制;立足于解决资源开发负外部性问题,以多元化市场化为方向的生态补偿制度。各类市场经济政策各有侧重各有优劣,应做到协调联动、相互配合,形成合力。


    完善生态文明建设的法治保障


    生态文明制度的建设与创新离不开完善的生态文明法治保障。科学立法、严格执法、公正司法是我国法治保障制度建设取得辉煌成就的关键。在生态法治化的道路上,亟须实现科学立法,不断健全生态文明法律保障制度。同时,应不断强化生态文明严格执法,持续落实生态文明公正司法。


    我国未来生态文明立法需要建立健全生态文明立法的体制机制,促进我国相关法律的“生态化”,更加完善生态文明法律保障制度。生态文明执法要不断完善生态文明严格执法的体制机制,继续创新生态文明执法方式和执法手段,持续提升生态文明执法能力和执法水平。生态文明司法要不断提升司法专门化和专业化水平,继续支持和完善环境公益诉讼制度建设,持续发挥司法在生态文明建设中的积极促进作用。


    构建美丽中国建设全民行动制度


    美丽中国建设全民行动的制度旨在积极鼓励公众投身生态环境保护。环境治理信息公开是基础,通过环境污染和生态环境保护信息的公开,尤其是建设项目污染物排放种类、强度和时间的公开,生态环境质量、重点污染源、重点城市饮用水水源水质环境信息公开,满足公众环境知情权。在知悉环境信息的前提下,需要拓宽公众参与环境保护的渠道,通过政府授权和分权,将目前“自上而下”的环境管理与“自下而上”的公众参与环境治理相结合。


    企业在环境治理信息披露、治理技术和方案的提供等方面也应发挥重要作用。公众参与的成果应该通过制度性的渠道运用于治理决策,形成公众参与决策实施的良性循环与互动,这是社会环境治理的出发点和落脚点。生态文明建设的目标是建设资源节约型和环境友好型社会,关键在于在全社会形成简约适度、文明健康、绿色低碳的生活与消费模式。按照系统推进、广泛参与、突出重点、分类施策的原则系统推进绿色低碳的公民生活方式是制度创新的另一个关键所在。


作者系中共中央党校社会和生态文明教研部生态文明建设教研室主任